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作者|卢锋（北京大学国家发展研究院教授）
应对新形势下经济内外不平衡矛盾——“十四五”增长双重反差与“十五五”调整前景 [1]
卢锋，2025年12月21日 [2]
我国的中长期发展规划秉持问题导向的方法原则，这意味着规划既立足于长远发展目标愿景，也紧密结合不同时期国民经济与社会发展中出现的新现象、新矛盾与新问题，做出针对性部署以化解矛盾和推动经济持续健康发展。“十四五”时期我国经济增长呈现“供给能力较强与需求增长偏弱”、“出口顺差较强与本币实际偏弱”特点，供强需弱与贸强汇弱双重反差现象，显示我国经济韧性成长取得重要成就，同时也面临内外不平衡新矛盾困扰亟需再平衡。上述矛盾已引发决策层重视并出台相关措施加以调节，从当前政策趋势看，“十五五”时期上述矛盾有望得到显著调整。本文拟围绕上述现象，侧重从消费短板与我国开放型经济内外平衡关系探讨三个层次内容：首先分别简略观察上述内外双重反差特点的经验表现；其次讨论双重反差的内部关系及其相互关系，分析消费偏弱短板的特殊影响，并从包括公共资源赶超型配置方式特点等多角度探讨其成因；最后展望“十五五”政策调节与演变前景。
一、供强需弱反差的表现
“十四五”时期虽然面临外部复杂环境与遭遇疫情大流行冲击，我国经济仍保持了中高速增长趋势，展现出强韧增长潜力与调整能力。尤其在生产端供给侧提升方面出现令人鼓舞的进步：得益于市场竞争激励机制与国家政策引导支持，在重要产业技术转型升级方面取得多方面进展，一系列前沿与新兴产业发展也取得新突破，基础设施和传统工业巩固和发展了原有优势，国际竞争力与贸易结构显著提升。
最近有机会到两个一线城市看经济，感受到在新一轮AI创新浪潮下，地方和企业在新兴技术产业领域研发创新你追我赶态势和热火朝天氛围。与企业人士和官员交流，听到的一个高频率词是“场景”：就是为包括各种机器人在内的各类新兴技术寻求现实应用场景，从而为技术大规模商业化运用创造条件，使得技术创新成功落地为推动显示经济发展的现实引擎。竞争内容和形态，不仅表现在技术进步、成本优势、流程成熟度和效率，而且聚焦在发现和创造先进技术和产品的大规模应用场景，这从一个侧面显示我国最发达经济区域处于全球相关技术产业竞争的最前沿位置。
总起来看，在“十四五”以及稍早一段时期以来，我国技术产业的整体水平发生显著提升和阶梯式递进。供给侧提升的最新阶段性成就，显示新中国几代人持续奋斗追求的“赶上和超过”国际先进水平目标正在逐步变成现实，部分关键领域与细分产业技术“卡脖子”环节我国攻关克难逐步取得进步，技术产业未来全面赶超路径已大体清晰呈现出来，我国生产力供给侧未来赶超趋势展开难以阻挡。这方面进步和突破代表了与历史时期比较未曾有过的新变化，是讨论经济增长与结构调整以及政策选择需重视的现实条件。
然而生产供给能力提升在经济增长平衡要求上派生一系列新挑战：主要是需求增长相对偏弱导致供强需弱矛盾突出，表现为供求关系与需求内部等五个方面相互联系的组合现象。一是在我国近年经济增长的总供求关系中总需求总体上持续偏弱，表现为一般物价水平总体地位运行，经济景气度偏低，结构性失业压力持续等等。这时现实经济增长速度基本由需求决定，供给方面外国遏制导致的短板制约相对影响较小。从五年规划历史看，上世纪八九十年代，总供求不平衡关系是相反的：当时需求过热、通货膨胀、投资饥渴，消费基金膨胀等等。
二是在总需求内部，近年外需增长的实际数据表现仍比较亮眼，外需拉动率和贡献率都处于高位。外需贡献率超过20%，是新世纪以来最高的记录；由于近年经济增长速度低于早先，外需拉动率低于2003-2007年前后，但是都较大幅度高于十三五和十二五时期。虽然外需贡献相当给力，但是总需求仍显著不足，说明国内需求明显偏弱是主要矛盾。
三是投资和消费方面，投资和消费都出现波动和困难，但总起来看消费不足是主要矛盾。从国际比较看，我国消费率大尺度低于国际一般水平，比G20其他19个成员国比较低出近20个百分点；对比我国资本形成占全球比例近30%，比我国GDP占全球比例高出约六成，比我国总消费占全球比例更是高出一倍多。就政策调节能力而言，在我国体制环境下应对投资不足的政策工具较多和调节能力较强，针对消费偏弱的调节手段较少与经验相对不足。
四是消费分为政府消费和居民消费，其中居民消费不足是主要矛盾。从国际比较数据来看，包含社会实物转移的政府消费占GDP比例在16%-17%之间，与国际水平较为相近；但是居民消费率与国际平均水平相差15%以上，存在明显短板。早先学界认为我国城市居民房租没有进行市场租金的调整，对居民消费率比较结果影响可能达到5-6个百分点甚至更多；近年统计局对一线城市的房租进行调整，结果显示这一因素影响GDP约为1.1个百分点；可见房租因素没有按照市场租金调整因素，确实对我国居民实际消费率产生低估影响，但是影响程度或许要比此前学界推测水平要低不少。
五是居民消费分为商品消费和服务消费，服务消费不足是主要矛盾。我国商品消费占比与发达国家差距并不大，但服务消费与发达国家水平差距较大。现代社会的服务消费，很大一部分需要通过政府提供，我们在这一方面虽然取得了不小成就，然而由于种种原因仍存在明显缺口有待改进。
总之，从供求结构平衡关系看，需求不足特别是居民消费不足比较明显，是制约现实经济增长的主要矛盾因素。在比较正常情况下，一国经济的总供求关系在经济周期波动中交替呈现需求相对不足和过热态势，在长期趋势意义上供求双方大体匹配（下左图）；我国经济近年供强需弱背景下，经济增长受到各种冲击仍发生不小波动，然而总体上实际增长轨迹大都处于供给能力定义的潜在增速下方（下右图），形成一种特殊的需求制约性增长形态。
二、“贸强汇弱”反差的表现传金所
从外部关系来讲，我国的出口顺差表现强势。我们在一篇报告中梳理了“十四五”期间我国经贸关系领域呈现的九方面特点[2]，清晰显示我国出口顺差比较强劲增长。改革开放以来，我国出口顺差相对出口总额比例，随着国内经济周期演变在国内需求相对偏弱时会有规律跳升，从数据看一共出现了六次增长峰值，近年相对比率达到历史最高水平；基于截至2025年9月数据，可推测今年该指标值有望进一步提升。尽管面临诸多外部不确定性因素，近年我国出口顺差仍在较快增长是一个经验事实。
具体看，2024年我国贸易顺差占出口比例约为27%，达到历史最高水平，从截止9月份数据看，2025年该比例值会超过30%。进一步观察，去年我国货物贸易顺差占顺差总量9900多亿美元，预计今年会显著超过1万亿美元，占全球货物贸易顺差总额比例超过40%。制成品出口顺差今年估计会超过2万亿美元，占世界制成品顺差总额比例将在去年接近65%高位上进一步攀升。WTO成员国对我国发起的贸易救济调查次数去年远超历史峰值，今年前9月数比去年峰值显著回落，但是绝对数仍处于历史较高水平。2025年IMF-ESR报告对我总体外部平衡评估，从此前六年“基本平衡”转变为“温和顺差失衡”。
然而在出口顺差增长强势同时，人民币汇率却相对偏弱，尤其是同时考虑与国外贸易伙伴一般物价比较因素的人民币实际汇率出现较大程度贬值。过去20余年人民币实际汇率呈现三阶段走势：第一阶段多年大幅升值，第二阶段是2015年后的几年显著波动，第三阶段即近年较大幅贬值。数据显示，人民币对美元的双边实际汇率大约贬值20%上下，对一揽子货币平均的加权实际汇率贬值幅度在15%上下。
我国作为经济持续快速追赶的新兴经济体，本币阶段性实际持续贬值并非正常现象。从国际经济学的巴拉萨-萨缪尔森效应观点看，新兴国家可贸易部门生产率追赶，有助于推动其本币实际汇率趋势性升值，新世纪初年人民币实际升值可解释为巴拉萨-萨缪尔森效应的阶段性释放[3]。以制造业作为可贸易部门代表，晚近时期我国生产率追赶仍在持续，然而近年本币反而较大幅度实际贬值，这个看似“逆巴拉萨-萨缪尔森效应”现象，提示简单的巴拉萨-萨缪尔森效应模型所没有包含的“其它因素”发生了阶段性重要变化。
三、“贸强汇弱”现象的影响因素
为什么出口顺差增长速度加快，实际汇率却出现贬值？原因涉及到许多因素的变化。首先外部形势变化是重要因素，例如疫情冲击使外部对中国商品需求特别旺盛，尤其是2020—2021年疫情大流行期间国外需求跳升，我国凭借供应能力保持较好状态对外提供了大量优质商品，带动当时贸易顺差提升。大国关系变化冲击造成国际关系紧张，部分投资者向外转移资金引入本币走弱压力因素。另外美国及西方主要贸易伙伴的宏观形势出现逆转，出现近四十年仅见的高通胀率和高利率，导致其本币汇率被动走强，并使人民币汇率一度承压。
但是作为大国经济，我们讨论开放经济形势更应关注国内与国外平衡状态的内在关系。这不仅是因为大国经济的结构性特点，其内因作用一般更有基本性，因而更应关注内外不平衡之间的联系；另外在政策层面，重视分析内因有助于主动寻求对自身发展必要和有利的应对政策，提升能动应对开放经济与国际经济矛盾的大国能力。
基于开放经济内部外部平衡一致性规律，有必要把国内经济“供强需弱”与上述外部关系的“贸强汇弱”现象联系起来思考。需理解“供强需弱”是一个相对关系，需弱是相对于现实供给扩张能力而言所设定的必要平衡关系而言，本质上不是指消费和需求自身的绝对水平。另外在“供强需弱”构成的矛盾关系中，主要矛盾是需求不足：因为供给强意味着技术进步和产业供给能力升级，是新中国几十年为之努力的长期目标，本身是好事。问题在于需求增长为什么赶不上供给扩张？需求端偏弱有什么结构性特点和原因？因而主要矛盾在需求端，在于上面提到的近年经济需求面呈现的一组相互联系的系统偏弱现象。
“出口顺差较强与实际汇率较弱”的反差现象，两方面关系则具有不对称性：一般而言，出口强劲有助于稳定甚至助推本币汇率升值，或至少不是同时发生的本币实际较大幅贬值的主要原因；但是反过来看，其它条件给定时汇率实际贬值则几乎会定义性刺激出口顺差扩张。本币实际汇率作为开放型经济的基本相对价格，其变动受到国内外多方面复杂因素影响。从长期看，我国制造业为代表的可贸易部门生产率快速追赶，有助于推动人民币长期趋势性实际升值，这是所谓巴拉萨-萨缪尔森效应假说的基本预测观点。但是短期内外部环境冲击会拖累汇市，另外近年我国内需偏弱伴随一般物价走低偏低，构成人民币实际汇率偏弱的重要原因之一。这就把问题再次聚焦到内需不足与消费短板的制约。
四、我国消费为何持续偏弱？
系统思考我国经济运行存在的消费偏弱现象，其成因同样复杂，我在最近一篇评论文章中对以下几方面成因做了梳理[4]。一是短期和周期因素如疫情延滞影响与楼市深度调整；二是不同部门管制政策影响选择空间和有效供给；三是与收入差距、公共财政与户籍制度改革滞后有关；四是我国公共部门资源赶超式配置方式的深层影响。前面几方面原因在学界分析讨论较多，提出了很多有价值有说服力的分析观点。不过上述考察在解释问题同时也提出一系列令人困惑的新问题：为什么我国现实生活中存在这么多不利于消费潜力充分释放的体制政策因素？有的成因如户籍制度局限弊端各界对其早有认知，决策层改革方针也早已确定，然而相关体制为何迟迟难以退出？我国制度构建本质上高度重视公民平等权利与共同富裕，然而不同群体阶层社会保障较大尺度差别为何长期存在并难以解决？对此笔者认为还需要进一步从我国公共部门资源赶超式配置方式特点及其现实矛盾角度加以分析理解。
新中国成立后不久决策层就制定了在现代科技与生产力方面“赶上和超过国际先进水平”的雄伟目标，我国长期经济体制与政策架构安排根本上从属于这个核心目标。与这个大的历史前提条件相一致，我国公共部门通过不同方式从不同渠道集中大规模经济资源，并将其较大部分通过不同领域和层级的投资聚焦利用于发展科技生产力与提升供给能力；同时国家也高度重视满足人民群众生活，尤其是改革开放时期用于居民消费与民生福利的公共资源规模趋势性增长，然而在数量对比意义上终究不及用于提振生产力与供给侧的资源。在市场经济体制环境下，我国社会整体供给能力和效率不断提高，公共资源配置持续大规模支持生产端供给侧，伴随居民消费需求的相对不足。
从我国改革时代的宏观经济史观察，上世纪末出现经济增速回落与通货紧缩，居民消费不足第一次成为各方广泛关注的宏观经济层面问题。为此宏调部门持续采用“增投资、去产能、扩出口”组合手段，以保持经济增长所必要的供求关系大体平衡。三种调控方法中，追加投资兼有支持生产力追赶与扩大内需功能，对平衡消费偏弱制约发挥了特殊作用。不过投资作为需求变量具有过渡性和暂时性：投资完成后转变为供给能力增量，在最终消费持续偏弱背景下，投资转换性在动态过程中会加大供求矛盾，并且投资效率越高反而伴随供求矛盾压力更大。从结构平衡要求看，追加投资为消费偏弱背景下供求矛盾的展开提供实现形式，然而无法真正实质性化解消费偏弱问题。近年内外经济环境演变，伴随上述三种调节手段利用空间显著收窄，针对消费短板直接发力而不是间接调节消费不足影响，成为政策层面需考虑的抉择。
五、结构调整与改革新机遇
但是近年供强需弱消费短板矛盾现象，也提示通过调整结构构建“供给和需求良性互动”机制与推动经济发展上台阶正面临新的现实契机。实质性变化在于科技-生产力赶超的进展突破，使得我们第一次面临将一部分公共资源从用于扩大供给逐步有序转向支持民生消费，不仅不会妨碍生产力发展与供给能力后续赶超，反而会在兼顾共同富裕、建设强大国内市场、增强国内大循环等多目标前提下，推动生产力赶超更加稳健有序地展开，更好实现“高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”目标。从这个角度看，我国现实经济政策选择边界发生显著变动：过去在某些关键领域“想要改、难平衡、不能改”的议程，客观上变成“可以改、需要改、需尽快改”。
近年来，决策层更加重视调整消费。2022年底中央印发《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》，系统提出全面促进消费、加快消费提质升级的政策方针。2024年中央经济工作会议提出大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。2025年《政府工作报告》指出要加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。3月16日两办发布《提振消费专项行动方案》。国家还出台多项重量级鼓励消费政策举措：包括给0-3岁婴幼儿每年提供3600元补贴的“育儿支持与消费激励相结合”，去年和今年分别提供1500和3000亿元财政资源支持消费品以旧换新促消费行动。
2025年10月28日发布中央四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下面简称《建议》），在明确要“大幅提高科技自立自强水平”，“建设现代化产业体系”等生产力供给侧使命任务同时，强调要“坚持扩大内需战略基点，持续增强内需拉动经济增长主动力作用”，并提出要坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合。大力提振消费。合理提高公共服务支出占财政支出比重。增加政府资金用于民生保障支出等具体政策方针。
年底中央经济工作会议充分肯定“我国经济顶压前行、向新向优发展”同时，也指出经济发展仍存在不少“老问题、新挑战”，包括“国内供强需弱矛盾突出”问题。会议确定明年经济工作重点任务第一条，就是要坚持内需主导，建设强大国内市场。深入实施提振消费专项行动，制定实施城乡居民增收计划。上述政策形势判断与政策部署，体现了决策层对增长结构矛盾高度重视与积极应对转型中新矛盾的正确立场。
从本文讨论角度思考，要落实大力提振消费政策方针化解供强需弱矛盾，并通过经济再平衡激活经济增长内在动能，还需要在上述正确政策基础上，考虑对传统公共资源配置方式进行必要优化调整。调整的关键内容，是把原先通过投资用于提升供给能力的部分资源，逐步和有序地转而利用到惠民生和促消费领域；在确保我国技术产业创新追赶与生产端供给侧能力持续提升所需充裕投入同时，为提高公共服务水平与推进户口及公共财政改革提供必要的资源条件。
基于对现实经济形势的分析以及近年政策调整的观察，结合学习中央十五五规划《建议》，有理由认为十五五时期支持民生消费的政策优先度将显著提升，从而有效弥补消费偏弱短板与促进内外平衡。鉴于消费偏弱的深层根源，还需要优化调整传统公共资源赶超式配置方式，并推动收入分配、公共财政与人地房等领域新一轮改革。这个过程有望推动我国经济从供强需弱转向供需共强，在此基础上外部顺差增长偏快矛盾也有望得到缓解，人民币重回实际升值合理轨道，加持国内资产吸引力与我国经济国际影响力。新一轮经济转型与结构再平衡，将为实现我国现代化目标创造必要条件。
注释：
[1]本文基于笔者2025年10月25日在某机构题为“‘十五五’规划夯实基础、擘画蓝图”内部研讨会上的发言内容，并结合学习十五五规划《建议》与中央经济工作会议公告有关内容充实整理而成。
[2]卢锋，石先进，李双双：“内需不足背景下外贸顺差超常增长——我国经济再平衡有助于反制关税战”，《CCER讨论稿系列》C2025001，2025年4月28日。
[3]笔者多年前与合作者发表多篇论文分析这个问题：卢锋（2006）“人民币实际汇率之谜（1979-2005）——中国经济追赶实践提出的挑战性问题”《经济学季刊》第5卷第3期，2006年4月。卢锋、韩晓亚（2006）“长期经济成长与实际汇率演变——巴拉萨一萨缪尔森效应假说及其经验证据”《经济研究》2006年第7期。卢锋（2006）“外汇储备过万亿美元的深层根源与认识启示——我国经济成长新阶段的机遇和挑战 ”《世界经济》2006年第11期。卢锋、刘鎏（2007）“我国两部门劳动生产率增长及国际比较（1978-2005）——巴拉萨-萨缪尔森效应与人民币实际汇率关系的重新考察“《经济学季刊》第6卷第2期，2007年1月。
[4]卢锋“居民消费为何持续偏弱？我国消费偏弱现象成因系统探讨“《网易财经智库》2025年9月22日。
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